社會(huì)保險(xiǎn)法頒布的時(shí)代價(jià)值與未來期待
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我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)進(jìn)行了 20多年，最先啟動(dòng)的應(yīng)是國務(wù)院 1986年四項(xiàng)勞動(dòng)制度改革之一的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。換言之，"失業(yè)保險(xiǎn)"立法走在了前面。該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了國務(wù)院行政法規(guī)的"三變其臉"，即《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（1986）、《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（1993）、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。而養(yǎng)老保險(xiǎn)并未專門立法，只在《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》之第五章中簡略規(guī)定了勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。在該領(lǐng)域起關(guān)鍵作用的，是上世紀(jì) 90年代相繼頒行的三個(gè)國務(wù)院規(guī)范性文件。同樣，醫(yī)療保險(xiǎn)的制度展開也依賴國務(wù)院頒行的相關(guān)規(guī)范性文件。而工傷保險(xiǎn)則在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于 1996年以部門規(guī)章的形式頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，于 2003年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》。關(guān)于生育保險(xiǎn)項(xiàng)目， 1994年相關(guān)主管部門以部門規(guī)章形式頒布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》。對于整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度，在國務(wù)院及其主管部門頒行行政法規(guī)、部門規(guī)章及大量相關(guān)規(guī)范性文件的同時(shí)，許多地方人大、政府針對不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目也頒布過相應(yīng)的地方法規(guī)和政府規(guī)章及大量的規(guī)范性文件。
盡管社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)出臺(tái)了大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章及地方性法規(guī)和規(guī)章，具備了形式意義上的法律制度，但是這樣的制度距離法律畢竟還有不小的距離，因此便有了人們對于《
社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)的期待。可以這樣講，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐積累與制度展開，為社會(huì)保險(xiǎn)立法開山劈路作出了積極的貢獻(xiàn)。例如，《工傷保險(xiǎn)條例》頒布以來，率先進(jìn)入法律救濟(jì)程序的該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度逐漸使工傷受害者及相關(guān)主體形成了權(quán)利意識(shí)，逐漸開始尋求在法律程序中救濟(jì)自身的合法權(quán)益。
開啟社會(huì)保險(xiǎn)法制化進(jìn)程
社會(huì)保險(xiǎn)制度改革 20多年來，一邊是制度在逐步改革進(jìn)程中，一邊是改革進(jìn)程中形成相應(yīng)的制度。在計(jì)劃體制下，長期欠缺形式上的法律，但不缺乏相應(yīng)的制度，于是形成了這樣一種景象：現(xiàn)實(shí)制度與法律形成的制度竟然存在著相當(dāng)?shù)牟町悺！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，形式上的法律制度開始接軌社會(huì)實(shí)踐，更多的用人單位，更多的勞動(dòng)者，甚至是更多的行政官員、法官，以及律師開始接觸這部法律。該法的頒布將加快中國社會(huì)保險(xiǎn)立法之進(jìn)程，加快社會(huì)保險(xiǎn)依法行政之進(jìn)程，加快中國社會(huì)保險(xiǎn)糾紛司法審理之進(jìn)程，亦會(huì)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)法制監(jiān)督制度之形成。
從立法角度分析，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布將在近期內(nèi)促進(jìn)該法實(shí)施的配套法律制度的形成，國務(wù)院及相關(guān)部門將逐步建立相關(guān)"配套"之法律制度。尤其值得關(guān)注的是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》2011年實(shí)施后，一定程度上將產(chǎn)生立法的連帶效應(yīng)。省級(jí)地方人大或政府，以及擁有立法權(quán)的人大或地方政府將逐步展開該法實(shí)施條例或辦法的制定，將在"可操作性"上做更多的文章。在"上"與"下"聯(lián)動(dòng)立法的推動(dòng)下，中國社會(huì)保險(xiǎn)立法的廣度和深度將超出本法立法者的預(yù)想。
從依法行政角度分析，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布將會(huì)促進(jìn)政府相關(guān)部門依法行政。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的運(yùn)行離不開行政部門的依法行政。行政部門的作為和不作為，都可能牽動(dòng)著該法是良性運(yùn)行還是惡性操作。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，將使從中央到地方對照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定"照方抓藥"。例如，社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出范圍有了明確的規(guī)定，各地社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，尤其是其負(fù)責(zé)人將逐步在該領(lǐng)域形成法制觀念，不再隨意挪用該項(xiàng)基金。
從《社會(huì)保險(xiǎn)法》之法律適用角度分析，今后可能會(huì)有更多的法官、更多的律師去"操作"相關(guān)的法律規(guī)范。如同 2007年頒布的《
勞動(dòng)合同法》一樣，社會(huì)各界為何如此關(guān)心該法，其根本原因在于這部法律進(jìn)入了法律適用程序。用人單位、勞動(dòng)者、法官、律師、勞動(dòng)仲裁員都在"操作"這部法律，結(jié)果將直接影響用人單位或勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益。《社會(huì)保險(xiǎn)法》盡管存在著"操作性不強(qiáng)"的事實(shí)和擔(dān)憂，但是實(shí)踐是檢驗(yàn)一切制度的試金石，任何制度都要對接社會(huì)實(shí)踐，如此多的群體參與和關(guān)注，社會(huì)保險(xiǎn)法的"操作性"將在不斷的反復(fù)中得到加強(qiáng)。
從法律監(jiān)督的層面分析，今后，全國人大乃至地方人大將展開對《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的調(diào)研和檢查，將從監(jiān)督層面推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)法制化進(jìn)程。與此同時(shí)，媒體和大眾將展開對于社會(huì)保險(xiǎn)法制實(shí)施的監(jiān)督，將產(chǎn)生范圍更廣的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》之評價(jià)
首先，社會(huì)保險(xiǎn)法采用的是綜合立法模式。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法模式既不是單行法的立法模式，更非法典化模式，也無法與當(dāng)年《民法通則》相比較。它實(shí)際上類似 1994年頒布的《勞動(dòng)法》的立法模式，即綜合性強(qiáng)，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種， 98項(xiàng)法律條文規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的全部。如果我們對照已經(jīng)頒布的相關(guān)行政法規(guī)，如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》，以及有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、生育的規(guī)范性文件的內(nèi)容，任何人都會(huì)明白《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定內(nèi)容的粗線條，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施短期內(nèi)還需要依賴與具體的行政法規(guī)和地方法規(guī)相配合。筆者認(rèn)為這種綜合立法模式更多地講求了形式。
其次，宣示性條款很多，剛性權(quán)利義務(wù)條款不足。《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后并未產(chǎn)生類似《勞動(dòng)合同法》頒布后那樣的社會(huì)反響。筆者認(rèn)為其中原因之一，是這部法律對用人單位的約束力還不夠。例如，該法律規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)，但未規(guī)定用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定比例。對勞動(dòng)者的規(guī)定同樣如此。勞動(dòng)者從《社會(huì)保險(xiǎn)法》中不能明確感受自身的權(quán)利存在及權(quán)利救濟(jì)途徑。剛性權(quán)利義務(wù)的缺失與過多的宣示性條款淡化了人們對于《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)的熱情。以筆者觀點(diǎn)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》于廣大百姓而言，其重要性遠(yuǎn)勝《勞動(dòng)合同法》，于用人單位而言，利害程度之影響絲毫不減《勞動(dòng)合同法》。
再次，該定型未定型，規(guī)則粗細(xì)失調(diào)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》所設(shè)定的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，未有一項(xiàng)確定保險(xiǎn)費(fèi)征收的地域范圍（統(tǒng)籌層次），未有一種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目確定勞動(dòng)者遇到職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)后主張自身權(quán)利的機(jī)構(gòu)或?qū)ο蟆Ｓ绕渖婕爸T多需要法律明確相關(guān)制度的核心問題時(shí)，往往呈現(xiàn)給社會(huì)的答案為"由國務(wù)院另行規(guī)定"或"由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定"。甚至有這樣的感受--法律解決不了的問題，國務(wù)院和地方行政當(dāng)局自然能夠解決了。
期待與展望
《社會(huì)保險(xiǎn)法》盡管存在諸多不足和遺憾，但是該法的頒布對于塑造中國國民真實(shí)和具體的權(quán)利，或者說對于修正"習(xí)慣思維"仍具有不可替代的時(shí)代價(jià)值。畢竟中國人長久以來在面對類似生老病死等基本問題時(shí)，要么自己處理問題，要么按照國家規(guī)定或政策辦事，至于國家如何規(guī)定及政策如何解釋，多數(shù)人是不清晰的，甚至產(chǎn)生了"給幾個(gè)算幾個(gè)，大家有的我都有"的社會(huì)心理。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布將使我國民眾的基本生活，即基本民生問題納入法制軌道，增添或多或少的法律思維。
社會(huì)保險(xiǎn)法制是一項(xiàng)長期的社會(huì)建設(shè)工程、長期的法制工程。筆者認(rèn)為，今后該領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)逐步展開以下立法工作。
盡快完成《工傷保險(xiǎn)條例》的修改，并在工傷保險(xiǎn)法律的深度實(shí)踐中提煉出《職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)法》立法的可行性與必要性，以及立法路徑。目前，工傷保險(xiǎn)制度是最具法律元素的，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定與頒行，將使社會(huì)深切領(lǐng)會(huì)權(quán)利、義務(wù)、法定職責(zé)、法律責(zé)任、法律關(guān)系、法律上的請求權(quán)、法律程序等基本概念，能夠使用人單位和勞動(dòng)者學(xué)會(huì)如何運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)法律，也是社會(huì)保險(xiǎn)法律走向前臺(tái)的試金石。
啟動(dòng)《城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)法》起草的前期研究與探索。養(yǎng)老保險(xiǎn)是對社會(huì)影響最大的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。從我國老齡化趨勢看，今后社會(huì)保險(xiǎn)基金支付的第一大項(xiàng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的第一大項(xiàng)仍為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付。從我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的影響看，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法亦應(yīng)優(yōu)先考慮，且養(yǎng)老保險(xiǎn)所涉及的法律關(guān)系最為簡單，程序也最為簡捷，權(quán)利義務(wù)也比較清晰。至于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化，筆者認(rèn)為，地區(qū)發(fā)展差異明顯，宜以地方法規(guī)的形式頒行適宜各地水準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施的基礎(chǔ)上，完成該條例與《就業(yè)促進(jìn)法》的立法整合，既充實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》，亦能夠使失業(yè)保險(xiǎn)制度落到實(shí)處，或完成重新定位。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》這部行政法規(guī)頒行于上世紀(jì) 90年代末，從實(shí)施效果看，盡管為國務(wù)院行政法規(guī)，但法的屬性上沒有絲毫體現(xiàn)，法律界人士甚至也少有人知此規(guī)定。從另一個(gè)角度而言，該類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的建立與就業(yè)促進(jìn)緊密相關(guān)，這一點(diǎn)在其他市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)存在很好的先例。
在醫(yī)改中不斷認(rèn)知"健康保險(xiǎn)"法制的重要性。不少市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)已經(jīng)頒布了全民健康保險(xiǎn)法，而且進(jìn)入了法律實(shí)施程序。健康保險(xiǎn)法是最為復(fù)雜的法律制度，其所涉法律關(guān)系眾多，主體多元，既有保險(xiǎn)制度之架構(gòu)，亦有醫(yī)療服務(wù)之規(guī)制，以及藥品供應(yīng)之法律調(diào)整。我國目前尚無健康保險(xiǎn)法制的前期探索，《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于"基本醫(yī)療保險(xiǎn)"的規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于早期的法律規(guī)范，但離"法律"仍相當(dāng)遙遠(yuǎn)。
關(guān)于生育保險(xiǎn)與護(hù)理保險(xiǎn)的立法問題。筆者認(rèn)為，綜合立法模式把任何社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目都納入了《社會(huì)保險(xiǎn)法》之規(guī)定中。但事實(shí)上，五類不同種類的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，立法層次，先后次序應(yīng)有差異。生育保險(xiǎn)，以及未設(shè)置的護(hù)理保險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)通過行政法規(guī)和地方法規(guī)先行確立制度。我國老年社會(huì)已經(jīng)形成，如何為晚年提供人性的服務(wù)，護(hù)理保險(xiǎn)制度的構(gòu)建同樣必要和急迫。