社會保險法：社會保障轉移支付制度的基本原則
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在分稅制財政管理體制下，建立規(guī)范的社會保障轉移支付制度主要是為了平衡政府間的社會保障財政能力，提高社會保障資金的使用效益，逐步實現(xiàn)社會保障服務均等化。我國是一個多民族、人口眾多、地理復雜和社會保障地區(qū)差距懸殊的發(fā)展中國家，這就要求在建立社會保障轉移支付制度時，必須遵循科學的基本原則。
——公平與效率兼顧原則。公平與效率問題是任何一種社會經(jīng)濟制度都不可回避的問題。某種制度本身能否兼顧公平與效率是決定這種制度是否具有生命力，能否生存、延續(xù)的前提條件。黨的十七大報告明確提出：初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。社會保障轉移支付本質上屬于財政再分配的范疇，因此社會保障轉移支付應以社會公平為主要目標，調節(jié)地區(qū)間的社會保障財力差異，確保各地居民享受大體一致的社會保障公共服務。同時，保持各地社會保障水平的大致均等，有利于克服地方政府因自身利益局限而對社會保障資源優(yōu)化配置的阻礙，從而有利于全國統(tǒng)一社會保障體系的形成，達到效率的目標。
在強調公平原則的同時也不能忽視效率原則，缺乏效率的制度設計必然會影響到公平目標的實現(xiàn)。這一點在赤字撥款的教訓中已經(jīng)得到證實，世界銀行論證了很多國家，包括中國、印度、馬來西亞、巴基斯坦和南非，過去都曾嘗試用赤字撥款來解決地方政府的財政缺口，結果導致出現(xiàn)大量的地方財政赤字，效果非常不好。對于社會保障產(chǎn)品而言，地方政府往往因其巨大的外溢性和收益的長期性而對其財政投入不足。如果中央政府一味強調通過對地方政府的轉移支付來彌補其社會保障財政缺口，就不僅會導致中央財政負擔的加重，而且會在打擊發(fā)達地區(qū)地方政府提供優(yōu)質社會保障服務積極性的同時，降低落后地區(qū)地方政府籌集社會保障收入的努力程度，誘發(fā)其以更加積極的態(tài)度和“合理”的方式推卸其應有的社會保障責任，從而造成效率的損失。由此可見，社會保障轉移支付制度本身的內(nèi)在特性為實現(xiàn)公平與效率的兼顧提供了可能，但其本身并不能自動達成公平與效率的兼顧。社會保障轉移支付制度的設計如果脫離制度目標，片面追求公平或效率，將不僅會偏離社會保障轉移支付的約束條件，而且有損于社會保障財政制度的健康有序運行。
——法制化與規(guī)范化原則。健全的財政法規(guī)和社會保障法規(guī)是建立健全的社會保障轉移支付制度的必要保證。美國、德國、加拿大等發(fā)達國家都對轉移支付制度進行了立法，從而保障了其較高的法制約束性和法制保障性。為了適應分稅制財政管理體制改革的需要，我國在構建社會保障轉移支付制度時，應當大力加強相關法律法規(guī)建設，以立法的形式明確中央政府與地方政府的社會保障權責劃分標準，確立中央對地方的激勵機制，確保中央對地方社會保障轉移支付形式和內(nèi)容的相對穩(wěn)定，即使某些內(nèi)容需要修改，也必須按照規(guī)定的程序進行修訂和審批。
在此基礎上還要做到制度設計的規(guī)范化，我國以往的社會保障轉移支付的規(guī)定和做法相當雜亂無章，穩(wěn)定性差，隨意性大，很不規(guī)范。因此構建新的社會保障轉移支付制度要確保從形式到內(nèi)容都要符合規(guī)范化要求，不論是收入能力的估算、支出需求的估算，還是撥款數(shù)額的支付，都應盡量公式化、程序化、制度化、法制化，消除或盡量減少人為因素的影響。在測算社會保障標準收入能力與標準支出需求以及由此決定的中央政府補助數(shù)額時，要從制度上保障對不同地區(qū)一視同仁，不搞偏袒或歧視，公正地測算出每個地方提供基本社會保障所需財力和接受社會保障轉移支付的數(shù)額，真正做到合理、規(guī)范。
——客觀性與透明性原則。客觀性是制定規(guī)范的社會保障轉移支付制度的基礎。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟，而國家財政的主要職能之一，就是要保證國家機器的正常運轉，所以，制定社會保障轉移支付制度時，既要符合社會主義市場經(jīng)濟的要求，又要滿足政治體制的要求，即要符合客觀實際。我國地區(qū)之間的經(jīng)濟和社會差異很大，在測算社會保障收入和支出時應充分考慮這些差異，無論是收入能力的測算，還是支出需求的測算，都需要對大量社會保障相關指標進行分析和處理，這些相關數(shù)據(jù)來源的客觀性，決定了社會保障轉移支付制度的質量或公正性。另外，要適當考慮照顧民族地區(qū)、貧困落后地區(qū)和社會保障收入水平低的地區(qū)的特殊支出需求。同時，社會保障轉移支付制度的運作既要保持相對穩(wěn)定性，又要隨著國情的變化在一定時期內(nèi)進行必要的檢驗和調整，及時修正與國家宏觀經(jīng)濟社會政策相左的內(nèi)容。
社會保障轉移支付制度的設計不僅要符合我國的客觀實際，而且應當是公開透明的，在社會保障轉移支付的總體規(guī)模安排、因素測算、計算公式的設計、標準核定以及各個因素所占比重、資金的分配和管理等操作程序的每一個具體環(huán)節(jié)都要有明確、公開的規(guī)定。這樣就可以使各級政府都能明確自己的收支責任，避免討價還價現(xiàn)象，同時便于接受社會的廣泛監(jiān)督，便于制度的操作和正常運轉。
——縱向為主、縱橫交錯原則。國際上政府間轉移支付的基本模式有兩種：一是單一的自上而下的縱向財力均衡。即上級政府通過規(guī)范的、定型的管理體制，把各地區(qū)所創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財力狀況和需要，運用科學的方法，將集中起來的部分財力數(shù)量不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間財力資源配置的相對均衡。二是以縱向為主、縱橫交錯的財力均衡。即對于政府間的轉移支付，中央直接通過特定手段進行縱向的轉移支付，但又同時負責實現(xiàn)國家的宏觀調控政策目標；而橫向的轉移支付則主要用于解決貧困落后地區(qū)的財力不足問題，同時，橫向的轉移支付也有利于減輕中央政府的財政負擔，促進地區(qū)經(jīng)濟合作和社會融合。
由于地方政府對社會保障投入的積極性不高，橫向轉移支付的實施基礎不牢，所以，社會保障轉移支付制度應當采用以縱為主、縱橫交錯的模式，充分發(fā)揮中央政府的主導作用，同時又要調動地方政府的積極性。在縱向轉移支付上，從目前基層政府財力困難的現(xiàn)實出發(fā)，中央可以考慮越過省一級政府，直接安排面向縣一級的社會保障轉移支付，減少層層截留現(xiàn)象的發(fā)生，提高社會保障轉移支付資金的利用效率。
——公式為主、相機抉擇原則。社會保障領域內(nèi)的許多項目（如養(yǎng)老保險）具有長期性的特征，這就必然要求制度能夠穩(wěn)定地、可持續(xù)性地運作，而穩(wěn)定的轉移支付制度是確保社會保障財政體制良性運轉的保障，也是維護政府信譽的關鍵所在。同時，制度穩(wěn)定能夠確保公平，因為隨意變化的制度往往容易被政治團體和個人所利用操縱，使制度喪失基本的公正性。從國際經(jīng)驗看，以公式化為基礎的轉移支付制度逐漸發(fā)展成為規(guī)范性的政府間轉移支付的主流模式，并被廣泛看作是一個良好的轉移支付制度的基本特征。因為以公式化為基礎的轉移支付制度要求所有的轉移支付接受者適用于統(tǒng)一的公式，并以統(tǒng)一口徑的相關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一的測算，因而得出的結果比較有說服力、有客觀性，較易獲得各方的信任。同時，以公式化為基礎的解決方法可在很大程度上避免主觀判斷和個人偏好，有助于確保轉移支付的相對穩(wěn)定性，而且有助于減少各種形式的財政尋租行為，也有助于提高決策過程和決策結果的透明度與可預見性。
但另一方面，必要的靈活性和自由度是政治決策過程的一部分，受諸多不確定因素的制約，政府間轉移支付制度和社會保障制度都不是一成不變的，政府間社會保障轉移支付制度也要表現(xiàn)出一定的靈活性。因為公式化雖然可以適應許多變化，但有些變化來得很急，在年度預算執(zhí)行過程中隨時都可能發(fā)生，而以公式化為基礎的測算很可能來不及作出調適。例如突如其來的自然災害或大范圍傳染病的流行需要中央政府提供一筆專款，這筆專款如何能夠在公式中提前測算出來？所以在實際操作過程中，社會保障轉移支付的標準、數(shù)量、方法和用途都應該隨著經(jīng)濟增長、人口結構變化、社會發(fā)展、中央調控政策的調整而做出適時的調整。基于上述理由，我國構建社會保障轉移支付制度的一個基本原則應當是以公式化為基礎、公式化與相機抉擇相結合的原則。
——均衡供求、循序漸進原則。社會保障轉移支付制度的建立，就是把富裕地區(qū)的部分社會保障資金調劑給貧困地區(qū)，使貧困地區(qū)的社會保障能力得到提高，均衡地區(qū)間社會保障負擔，促進區(qū)域經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展。但是社會保障轉移支付的財力保證，要兼顧需要與可能的矛盾，既要考慮到社會保障的現(xiàn)實需要，又要考慮到財力的可能；既要考慮生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟的完善程度，又要考慮到國家、企業(yè)和個人的承受能力。在目前我國財力狀況還不具備社會保障轉移支付制度全部到位的條件下，只有緩急并舉、逐步推進，才能順利推進社會保障轉移支付制度的建立和運行。在目前的社會保障體系中，社會保障資金管理處于條塊分割管理的狀態(tài)，優(yōu)撫安置、社會救助和部分社會福利資金一直都是由財政撥款來管理的，可以考慮首先把這部分財政直接管理的資金建立起轉移支付制度，然后，根據(jù)各種社會保險資金集中管理的程度，出臺新的社會保險轉移支付制度。因此，在制定社會保障轉移支付制度時，就應該同時制定分步實施、循序漸進的辦法，努力做到既保證社會保障轉移支付制度總體目標的逐步實現(xiàn)，又保證這一制度的開始運行順利和今后的不斷完善。