政府采購合同變更制度的沖突
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政府
采購合同變更有廣義和狹義之分，前者包括合同主體和合同內容的變更，后者僅指權利義務發(fā)生改變。政府采購合同不論通過哪種采購方式，一般都經歷了嚴格的采購程序，其中，有眾多的供應商參加了公開透明的激烈競爭，在采購人或其委托的采購代理機構與中標、成交供應商簽署政府采購合同后，通常是不允許輕易變更的。但我國政府采購法對政府采購合同的定性是民事合同，適用我國合同法。而我們都知道，民事合同強調意思自治、合同自由原則，這些原則不僅僅體現在合同訂立過程中，合同履行、合同解除、合同變更、合同轉讓等行為均須遵循合同自由原則。在法律、行政法規(guī)沒有特別限制的情況下，只要合同雙方達成合意，依照《合同法》第七十七條規(guī)定，當事人可以變更合同。《政府采購法》、《招標投標法》都沒有規(guī)定政府采購合同變更應當辦理批準、登記等手續(xù)，前一部法律沒有對合同自由原則進行限制。兩部法律所規(guī)定的合同變更制度存在著嚴重的沖突和缺陷。不僅如此，與我國合同法也是存在著矛盾和抵觸。筆者具體分析如下。
兩部法律在合同性質問題上不一致
我國招標投標法沒有專門的章節(jié)規(guī)定政府采購合同或稱招標采購合同制度，也無具體的條款規(guī)定招標合同制度，更沒有規(guī)定招標采購合同適用我國合同法的規(guī)定。我們從這部法律的行為模式和法律后果來看，招標合同簽訂后，雙方均須嚴格遵循招標文件、投標文件、中標通知書等合同文件所規(guī)定的行為規(guī)范，不允許任何一方尤其是中標供應商轉讓、解除、終止、變更合同。顯然，這與政府采購法發(fā)生了沖突，因為政府采購合同適用合同法。合同法是允許雙方當事人在履行過程中經過協商一致，雙方可以解除、轉讓、終止合同內容。從相關的法律條款來看，《招標投標法》第五章法律責任這一章節(jié)里，更多時候是將招標采購合同視為行政合同，因為這部法律對合同雙方當事人設置了許多的強制性行為規(guī)范，倘若違反了就須承擔相應的法律后果，尤其是供應商在合同履行過程中違約、變更、解除、轉讓等行為均須承擔行政責任，這些強制性內容不屬于對民事合同中的權利限制和特別規(guī)定。
我們具體來看招標投標法所規(guī)定的：中標人將中標項目轉讓給他人的，將中標項目肢解后分別轉讓給他人的，違反本法規(guī)定將中標項目的部分主體、關鍵性工作分包給他人的，或者分包人再次分包的，轉讓、分包無效，處轉讓、分包項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得;可以責令停業(yè)整頓;情節(jié)嚴重的，由工商
行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照。中標人不履行與招標人訂立的合同的，履約保證金不予退還，給招標人造成的損失超過履約保證金數額的，還應當對超過部分予以賠償;沒有提交履約保證金的，應當對招標人的損失承擔賠償責任。從前述規(guī)定分析，招標采購合同的法律責任更多的是行政責任，民事責任只是一種補充。我們再來對比政府采購法所規(guī)定的政府采購合同，沒有任何一個條款規(guī)定供應商在合同履行過程中變更、轉讓行為必須要承擔行政責任。由此而來，通過公開招標或者邀請招標等采購方式所達成的政府采購合同在履行過程中所發(fā)生的解除、變更、中止、轉讓、終止等合同行為，如果我們同時適用這兩部法律時，一部說必須承擔行政責任，另一部則說自愿吧，應該根據合同法的內容執(zhí)行。顯然，兩部法律在同一問題上必然會打架。
合同實質性內容變更的沖突
我國《合同法》第三十條規(guī)定，承諾的內容應當與要約的內容一致。受要約人對要約的內容作出實質性變更的，為新要約。有關合同標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法等的變更，是對要約內容的實質性變更。凡是從事過公共采購法律事務的人都知道，通過公開招標或者邀請招標等采購方式所達成的合同，履行過程中任何一方都不得改變合同實質性內容。當然，雙方協商一致的改變也是在法律禁止之列。因為招標采購合同實質性內容的變更，對于所有參加投標而沒有中標的供應商來說，是非常不公平的。然而，我國《政府采購法》第四十九條卻規(guī)定，政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。筆者認為，增加合同標的物數量、改變合同的總價款等內容顯然是對政府采購合同實質性內容的改變。根據《招標投標法》第四十六條第二款的規(guī)定，書面合同簽訂后，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。從這一條款來看，這部法律對合同自由原則進行了嚴格限制，即不允許合同履行過程中對合同內容有任何實質性的變更。顯然，這與政府采購法的內容發(fā)生了嚴重的撞車。